대한민국 (4) 1960년~1961년 의원내각제와 양원제

 

 

 

 

 

제2공화국 : 장면내각(1960년 6월 15일 ~ 1961년 5월 16일)

 

 

 

 

대한민국 제2공화국(大韓民國第二共和國)은 1960년 6월 15일부터 1961년 5월 16일까지 불과 11개월간 존속했던 대한민국의 두 번째 공화 헌정체제이다. 대한민국 제2공화국 체제는 1960년 4·19 혁명으로 대한민국 제1공화국이 붕괴된 후, 제1차 과도 권한대행 체제(1960년 4월 27일 ~ 6월 14일)를 거쳐 6·15 개헌에 의해 설립된 대한민국 역사상 유일한 양원제 의원내각제 기반의 헌정체제이다. 국무총리는 장면,[1] 대통령은 윤보선이다.

 

 

4·19 혁명으로 이승만이 하야한 후, 국회는 의원내각제와 양원제를 권력 구조의 핵(核)으로 헌법을 개정하였다. 이 헌법에 따라 총선거가 실시되어 민주당의 장면 내각이 들어섰다.

민주당 정권은 자유민주주의 정치이념을 기반으로 사회제도의 개혁을 진행하는 한편 5개년 경제개발계획을 통한 산업입국을 꾀하였다. 그러나 민주당 내에서 장면의 신파와 윤보선의 구파 사이의 정치적 갈등으로 3번의 내각교체를 거치면서 이러한 계획을 구체화할 정치적 리더십을 보여주지 못하였고 4·19 혁명을 계기로 분출된 각계 각층의 요구에도 적절히 대응하지 못하였다. 결국 1961년 박정희를 중심으로 한 군부 세력이 일으킨 5.16 군사정변에 무방비 상태의 장면 내각은 속수무책으로 정권을 탈취당하였고, 곧 대한민국은 국가재건최고회의에 의한 군사독재 체제로 돌입한다.

역사

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과도정부 수반과 제2공화국의 초대 총리를 지낸 허정

4·19 혁명 이후 국회는 1960년 6월 15일 내각제 개헌안을 통과시켰다.(6·15 개헌) 이 개헌안이 통과된 직후 제2공화국 헌법에 따른 민의원, 참의원 선거를 통해 새로운 정부를 구성할 때까지 임시 국무총리에는 4월 27일 이후 내각수반을 맡았던 허정이 선출되었고, 허정은 8월 12일 대통령이 선출 때까지 대통령 권한대행을 계속 겸임하였다. 1960년 8월 12일, 국회 양원합동회의 대통령 선거에서 윤보선이 당선되었다.

 

4·19 혁명으로 인해 집권이 확실해진 민주당은 신파와 구파로 나뉘어 개헌 갈등을 벌였다. 장면이란 유력 대통령 후보가 있었던 신파는 신속한 정·부통령 재선거 후 개헌(先選後決, 선선후결)을 주장하였고, 내세울만한 대통령 후보가 없었던 구파는 의원내각제로의 개헌 후 선거(先決後選, 선결후선)를 주장하였다. 이 과정에서 민주당 구파와 시민 혁명으로 위기에 처했던 자유당이 결탁하여 의원내각제가 새로운 헌법체제로 채택되었다.[2] 의원내각제를 채택한 제2공화국의 정무(政務)적 실권은 국무총리에게 있었고, 대통령은 형식적인 국가원수였다.[3] 그 밖에 국민의 기본권 보장 강화, 국회 양원제, 지방자치제 실시 등을 제2공화국 헌법의 특징으로 들 수 있다.

 

민주당 정부는 4·19 혁명에 따른 다양한 개혁 요구에 소극적으로 대응하였을 뿐만 아니라, 총리였던 장면의 민주당 신파와 형식적인 대통령이었던 윤보선의 민주당 구파 간 파벌 갈등까지 벌여 정치적 기반이 약화되어 정책적 실행이 원활하지 못했고, 이승만 자유당 정권 청산 문제에도 과감하지 못했다.

 

1961년 5월 16일, 제2공화국은 소장 박정희를 중심으로 한 군사혁명세력이 벌인 5·16 군사쿠데타로 붕괴되었다. 5·16 군사쿠데타로 제2공화국 헌법은 효력이 정지되었고, 대한민국 헌정(憲政)은 이후 1963년 12월 27일 제3공화국이 출범하기 전까지 국가재건최고회의의 군정(軍政) 체제로 들어간다.

정치

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1960년 8월 19일 장면 총리 인준 직후, 장면 총리와 윤보선 대통령

 

 

제2공화국 정부는 '자유화'의 원칙에서 다양한 분야의 개혁을 추진하였다. 4·19 혁명 이후 이승만 정권 아래에서 억압되었던 각계 각층의 열망이 활발한 정치활동과 노동조합의 결성을 통한 노동운동 등의 방식으로 표출되었다. 또한, 정치활동의 규제가 풀리면서 혁신세력을 중심으로 각종 단체가 만들어졌다. 4·19 혁명 주체가 아닌 장면 정권은 4·19 혁명을 주도했던 학생·시민들의 이러한 다양한 활동은 최대한 보장하였으나, 그들의 요구에 대해서는 소극적인 자세를 취하였다.

 

특히, 3·15 부정선거의 주모자와 4·19 혁명의 전후에 있었던 일련의 시위에서 군중들을 살상한 관련자를 처벌하라는 요구가 점점 강해져 1960년 10월 11일에는 4.19부상자 50여명 등이 국회의사당을 점거하고 민주반역자를 처벌하는 특별법의 제정을 호소하는 사태가 벌어졌다. 결국 10월 17일, 민의원에 특별처벌법의 제정 근거를 마련하는 것을 목적으로 하는 헌법 부칙 개헌안이 제출되어 11월 29일에 반민주행위 처벌을 목적으로 하는 소급입법의 근거가 되는 제4차 헌법개정이 이루어졌고, 이를 근거로 12월 31일에는 '부정선거관련자 처벌법'과 '반민주행위자 공민권 제한법'이 제정되었다.

 

 

윤보선 대통령

 

 

'자유화'의 바람은 남북관계에 대한 변화의 열망으로도 나타났다. 북진통일론이 국시(國是)나 다름없던 이승만 정권 하에서 이야기할 수 없었던 '평화통일론', '중립화 통일론', '남북협상론' 등 남북교류와 통일에 관한 여러 주장들이 대두되었다. 1961년 1월, 참의원에서 여운홍 의원은 남북협상을 공개적으로 제기했으며, 특히 학생운동세력과 혁신세력은 독재 타도의 여세를 몰아 직접 접촉을 통한 남북협상을 전개하려 시도하였다. 1961년 5월 13일, '민주자유통일'이라는 학생단체가 정부의 개입을 배제하고 판문점에서 '남북학생회담'을 가질 것을 제안하였는데, 사회 일각에서는 평화통일이 마치 눈앞에 있는 것처럼 여기는 분위기마저 팽배했다.

 

불과 9개월 존속한 당시의 장면정권은 이러한 다양한 사회적 요구와 들뜬 분위기에 적절히 대응하고 관리하는데 한계가 있었다. 게다가, 구파의 윤보선 대통령은 제2공화국 정부가 각계에서 분출된 자유화 요구로 정권 초기현상을 겪고 있는 와중에 명목상의 국가원수임에도 공공연한 간섭과 비난성명으로 장면정권에 부담을 주는 등 제2공화국 정부의 정치기반은 취약했다. 또한, 연이어 벌어지는 시위를 정부가 제대로 관리하지 못하자 사회혼란에 대한 우려도 커졌다.

 

제2공화국의 대통령 윤보선(오른쪽에서 두 번째)과 총리 장면

윤보선과 장면은 공무원 인사와 국군통수권을 두고 극심하게 대립했다. 정권 인수의 3개월만인 1960년 12월까지 장면은 자유당정권에 적극 부역한 경찰관 4천500명 등 다수의 공무원을 해임하였다. 그런데, 그 빈자리의 상당수는 민주당 당원출신으로 채워졌다. 윤보선은 공무원 인사가 있을 때마다 민주당 구파를 안배할 것을 압박하며 인사문제에 개입하는 한편으로 민주당 구파는 장면의 인사를 '정실인사', '부정부패'라고 비난했다. 또한 윤보선과 신민당 의원들은 대통령에게 부분적 군통수권이 있다고 주장해 장면과 민주당을 당황케 했는데, 이는 대통령이 상징적인 국가원수로서만 존재하는 의원내각제의 근간을 뒤집는 주장이었다. 이 일로 국회에서는 군통수권 중 군령권은 대통령, 군정권은 총리가 갖게 하자는 신민당과 총리가 완전한 군통수권을 갖게 하자는 민주당 간의 치열한 대결이 벌어지게 됐다.[4]

 

특히, 국군통수권을 두고 벌인 두 사람의 권력다툼은 군사반란의 빌미로 작용했다. 제2공화국 헌법 제61조제1항은 '대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국군을 통수한다.'라고 규정하고 있었으나, 제72조에서는 '선전(宣戰), 강화(講和), 계엄안(戒嚴案), 계엄해제, 군사(軍事)에 관한 중요사항 및 각군 참모총장의 임면(任免)'은 국무총리를 의장으로 하는 국무회의의 의결을 거치도록 하고 있었기 때문에 국군통수권의 실질적 행사자가 누구인지가 명확하지 않았다. 이러한 사정으로 군(軍)통수권에 관한 구체적인 하위법률의 제정과 정비가 필요했음에도 대통령과 국무총리의 대립으로 5·16 군사혁명가 발생할 때까지 이 문제는 해결되지 못하고, 그 해 2월 17일 장면이 임명한 육군참모총장 장도영은 정변 발생 후 이틀만에 군부 세력과 한패가 되었다. 결국, 쿠데타가 일어난 직후 국무총리 장면은 수녀원으로 숨고, 대통령 윤보선은 자기에게는 '군통수권이 없다'며 유엔군 사령관 매그루더와 주한 미국 대리대사가 요청한 쿠데타 저지 목적의 병력동원 허가를 거부함으로써 군사반란을 사실상 방조하는 무책임하고 무능력한 모습을 보여 헌정질서 중단을 초래케 했다.

 

 

최초로 완전한 지방의회와 단체장 선거 실시

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 1960년 대한민국 지방 선거 문서를 참고하십시오.

1960년 11월에 《지방자치법》이 개정되면서 지방의회와 단체장을 직선제로 하는 완전한 민선 지방자치제의 기틀이 마련된다.[5] 이 법률에 따라 1960년 12월 12일에 서울특별시 · 도의회 의원선거가, 12월 19일에 시 · 읍 · 면의회 의원선거가, 12월 26일에 시 · 읍 · 면장 선거가, 12월 29일에 서울특별시장 · 도지사 선거가 실시되었다.